湖南团洲垸团北村的68岁村民肖贺龙至今还记得，1978年，他跟随父母初到团洲垸时看到的满地芦苇。

那是建垸的第二年，“垸”即堤坝围起来的地。后来的“团洲乡政府”也得名于此地原有的团洲芦苇场。肖贺龙住的第一间房子就是用芦苇秆盖的，他们砍下芦苇扎成一捆捆，成排插在地上围成墙，用泥糊住墙缝再用野草盖住屋顶，一间茅草棚就盖好了。

时间来到2024年7月5日，团洲垸洞庭湖一线堤防管涌封堵失败溃决，洪水淹没面积约47平方公里，至少6个村7680人转移，肖贺龙的房子被淹没，他和妻子目前住在华容县里一所学校的学生宿舍。

这不是团洲垸第一次遭遇危机，肖贺龙记得，1983年、1996年、1998年和2016年都有洪灾，轻者管涌、重者决堤。

有专家认为，团洲垸易发生溃坝与此前湖区的围湖造田有一定关联。1950年代末至1980年，经历三年困难时期，湖区开始大规模围垦，洞庭湖面积快速萎缩，容量比1949年减少34%，汛期水位升高、水灾频发。1998年特大洪灾后，国家推行“退田还湖”政策。

数据显示，到2018年，洞庭湖调蓄面积扩大779平方公里。其中，实际还湖面积为10.5km2，即不再耕种和居住的“双退垸”，其余则是汛期作为蓄洪区使用、平时可耕作的土地。

有专家表示，希望此次洪灾后，政府能加速推进“退田还湖”政策。根据2023年印发的湖南省耕地保护专项规划，湖南计划在2035年前，有序退出包含双退垸在内的12.92万亩耕地。保障移民的生活和就业被外界视作工作的关键。

1896年至今，洞庭湖通江湖泊面积萎缩近一半

肖贺龙是政府动员下第二批来到团洲垸定居的村民。20世纪60至70年代，洞庭湖区血吸虫病肆虐，为了消灭宿主钉螺，湖区以围垦和翻耕灭螺。1977年，华容县团洲（月牙湖）灭螺围垦指挥部正式成立，后改名团洲乡政府。

肖贺龙回忆道，当时华容县政府下派任务，要求各乡镇派一部分人去团洲垸，但名额有限，有的人是托关系才去的团洲垸。另一位村民说，当时老垸地少人多，家人听说团洲垸是刚围的旱田、土地肥沃，就听从安排举家搬迁过去。不过她印象中，也有人一开始不愿意去，政府发放点粮食以示鼓励，有些多孩家庭就去了。

洞庭湖区大规模围垦活动始于1950年代。1959-1961年中国经历三年困难时期， “以粮为纲”成为此后20年农业发展指导方针，洞庭湖区掀起“向湖要粮”的围垦热潮。

数据显示，1959-1978年，洞庭湖面积由3141.00km2减少到2707.81 km2。每年汛期大量超额洪水寻找出路，洞庭湖洪涝灾害频发。根据湖南省档案局，1959-1980年，洞庭湖现6次大洪水，湖南大水灾年平均次数由70年代的0.25次上升到80年代的0.5次。

湖南档案局官网2006年发布的一篇文章详细分析洞庭湖区的洪涝灾害频发的原因：首先，每年湘江、资江等“四水”，以及松滋口、太平口等“四口”入湖洪水夹带大量泥沙沉积在洞庭湖，导致湖面变窄、湖床变浅，蓄洪功能衰退。

其次是盲目围湖造田。该文指出，解放前封建把头、地主争相围垦，至1949年解放前湖区共有993个堤垸。解放后一段时间，湖区各县政府在洞庭湖高洲边角地带围湖垦殖，修堤挽垸，对引洪畅流影响不大，但后期滨湖各县对围堤挽垸漫无限制，特别是以灭螺和控湖调洪为由，过多地、不适当地盲目扩展围湖范围，加快洞庭湖天然面积的缩小。

该文章数据显示，1949年到1980年，洞庭湖水面减少到2691平方公里，容量减少到194亿立方米，30年内水面减少38.01%，容量减少34%，相应水位抬高1.5～2.5米，这是湖区水灾频繁发生的主要原因之一。

长期以来，洞庭湖呈萎缩趋势。湖南省自然资源事务中心地质环境监测部高级工程师余姝辰向南都记者介绍，洞庭湖通江湖泊面积从1896年的5216.37 km²减少到2019年的2702.74 km²，萎缩率达48.19%。其中，1950~1958年洞庭湖面积由4392.47km²减少至3141.00km²，年均萎缩139.05km²。短短9年时间的萎缩量占1896年以来萎缩总量的近一半，1950年代的堤垸围垦是导致洞庭湖面积呈陡崖式萎缩的主要原因。

余姝辰从读博期间就开始研究洞庭湖的相关情况，她在汨罗江边长大，至今仍记得儿时垸里遭遇暴雨，家中长辈们扛着沙袋去堤上抗洪的场景。垸里的人们共享着溃坝的同一恐惧和记忆。

团洲垸地处华容县东南部，东北两面滨洞庭湖，位于洞庭湖与藕池河的交汇处，三面临湖，有“湖南第一险”之称，是华容县防汛抗灾最前沿阵地。

经历多次洪水，1994年，肖贺龙和妻子住进亲手盖的砖瓦房，他们搅拌从地里挖出的泥沙，再烧制、浇筑成砖块，垒起第一间砖房。但它还是在1996年的洪灾中被冲垮。当年，在政府疏导下，他和妻子向多个亲戚借宿，等到垸内水排空，他们捡起地里的破砖修补房子，洪水褪去两个月后，回归正常生活。

与1996年相似，今年的“倒垸”也是管涌导致溃坝。这次，肖贺龙和妻子住进华容职业技术学校4人一间的宿舍里，不知道等待多久才能回到家园。

1998年特大洪灾后实行“退田还湖”，洞庭湖面积增加10.5km²

20世纪80年代以前，洞庭湖区防洪以“堵”为主，政府不断加固堤垸设施、整治洪道。

直到1980年，围垦活动被叫停，当年5月洪灾期间，水利部在防洪座谈会上提出停止围垦，此后洞庭湖面积的萎缩趋势得到缓解。1986年，“禁止围湖造田”写入渔业法。

洞庭湖“退田还湖”被正式提上议程是在1998年，气候因素和湖泊蓄水调洪能力降低，导致长江流域发生历史上罕见的特大洪涝灾害，波及湖南、湖北、江西和安徽等多省，造成数千人死亡和数千亿元经济损失。

同年7月7日，时任国务院总理在湖北巡视灾情时，答复湖北省水利厅请求中央批准85亿元防洪经费时表示，洞庭湖水灾的治理关键在于一个总的指导思想，他提出的第一个要求就是立即停止围湖造田，“现在，湖已经缩到最小，古称‘云梦泽’‘千湖之国’，已经不是那个样子了。”

1998年10月，中共中央、国务院作出平垸行洪、退田还湖、移民建镇的决策，治水思路从一味地“堵”到适当地“疏”，水利部、湖南省水利厅相继出台一系列政策。此后，洞庭湖开始实施“4350工程”，即逐步平退大量堤垸，目标是到2015年，洞庭湖高洪水位时恢复新中国成立初期的4350平方公里。

 “退田还湖”包含“双退垸”和“单退垸”两种方式。“双退垸”就是将垸内居民迁移出去，并放弃垸内农业生产活动，将土地恢复为湖面；单退垸则指允许在垸内进行农业生产，但汛期要放弃耕作，以便洪水来临时作为临时蓄洪区使用。例如，2002年洞庭湖发生罕见秋汛，湖区启用168个平退堤垸，增加调蓄水量5.29亿m³，未溃一堤一垸，减少灾民16.6万人。余姝辰介绍，“单退”只能提高蓄洪调节能力，只有“双退”才能扩大湖泊面积。

湖南省水利厅数据显示，截至2018年，洞庭湖区平退堤垸333处、搬迁55.8万人，使洞庭湖调蓄面积扩大779平方公里。

余姝辰解释，水利部门通报平退了333处堤垸，调蓄面积扩大了779km²。但研究表明，受移民安置、搬迁经费等因素制约，平退的堤垸绝大部分是通江湖泊或洪道中外滩里的巴垸，它们退田还湖后并没有增加调蓄面积，因为它们原本就是“水涨被淹、水退才耕”的调蓄区域，不能扩大调蓄面积。

她介绍，在通江湖泊内实际实施的“双退”极其有限，1998~2002年仅“双退”6个堤垸，还湖总面积10.5km²，其中目平湖的青山湖垸是最大的“双退”堤垸，面积为8.17km²。1978年以后，洞庭湖区不再出现大范围的围垦，2003年后洞庭湖面积再也没有发生变化，稳定在2702.74km² 。

有一些双退垸平退后仍继续被利用。2004年7-11月，中国科学院亚热带农业生态研究所团队随机抽取湖区5个县80个双退垸，调查平退后堤垸的利用和管理情况。

结果显示，有30%的堤垸已抛荒，70%以租赁承包的方式，承包给个人（87%）、政府（16%）和企业（8%），主要种植杨树、芦苇，以及养鱼等。此外，不合理的利用方式仍然存在，比如植被单一的生态系统极为脆弱，易遭虫害；有的堤垸被用来填充垃圾。

针对这一现象，该论文指出，退垸后，垸内土地使用权收归国有，堤垸的管理权由当地乡政府向当地林业业部门与水利部门过渡。其中，24%双退垸由乡林业站管理，70%由水利部门管理。由于多种原因，当时管理还停留和局限于不让当地居民在已退堤垸中进行传统农作物种植这一层面，大多数双退垸管理仍处于松散状态。

对此，上述文章建议，切实落实堤毁工程，恢复双退垸湿地自然水文状况；加强有关双退垸湿地管理和利用的政策与法规建设，及时拟定有关双退垸今后利用方向、利用强度，双退垸水资源管理措施等方面的政策文件。

江西省在双退垸管理上已先行一步，2024年4月发布的《江西省平垸行洪退田还湖圩堤运用管理办法》明确，双退圩堤平毁或者自然溃口后，禁止修复；县级以上人民政府水行政主管部门应当在汛前组织对单退圩堤进退洪设施运行状况、双退圩堤扒口或平毁后有无复堤复堵等情况进行检查，发现问题及时处置。

湖区三垸蓄洪工程去年底验收，湖南到2035年前有序推进“退田还湖”

有学者认为，当前，“疏“与”堵“在防洪工程中均必不可少，但从长期来看，退田还湖治理洪灾的效果远大于以“堵“为主的堤防工程。

近年来，湖南治理洪灾的思路以修建防洪工程为主，但退田还湖仍在官方的备选政策中。

2023年9月18日，湖南省政府印发的《湖南省耕地保护国土空间专项规划（2021—2035年）》提出，全省河湖高水位线范围内耕地23.23万亩……对位于主河槽内、洪水上滩频繁、水库征地线以下、长江平垸行洪“双退”圩垸内不稳定利用且未纳入保护目标的12.92万亩耕地，规划期可有序退出。

“退田还湖”工程的资金来源主要包括中央和地方政府的财政投入、政策性奖补资金等。例如，长沙县团结垸2003年启动退田还湖，由中央财政投入300万元财政奖补资金，加上地方整合涉农涉水资金和社会投入，目前建成松雅湖生态公园，是湖南省最大的城市生态湿地湖泊、国家级城市湿地公园。

移民工作被认为是退田还湖成败的关键所在。长沙县政府2018年发布《长沙县生态移民实施方案》（以下简称《实施方案》）或可作为政府移民工作的一种参考。

《实施方案》明确移民工作由县级政府统筹，镇政府实施，负责规划移民安置区，并做好公共服务配套。县政府对实行集中安置生态移民按8万元/人，用于补助到户和基础设施建设。

根据该方案，移民对象主要包括水库周边地区，生产资料匮乏或发展生产以破坏生态环境为代价，不利于封山育林、退耕还林及水源涵养的农户等，遵循自愿原则，对自行搬迁，愿意放弃宅基地权益的农户，经镇与其签订协议后，完成拆旧复垦的，按照4万元每人标准予以补偿。

“退田还湖”在实践中面临哪些难点？湖南师范大学资源与环境科学学院教授毛德华撰文分析政策实施中可能遇到的情况。

文章指出，“退田还湖”工程离不开中央的资金投入，也离不开地方政府的积极配合。地方除了考虑到工程给自己带来的防洪效益外，更多地要从本地区整体的经济利益出发。愈是到基层，“退田还湖”愈是涉及到地方政府切身利益，他们通常要冒着干群关系恶化等风险来推行该工程，退田后可能自身财政税收也会减少，甚至一些基层乡政府和事业单位自身就在搬迁之列。凡此种种使得各级地方政府很可能会对实施该工程消极怠慢。

毛德华总结称，中央或上级政府应当综合考虑自身的生态和防洪效益与基层政府和农民的切身经济利益，重点放在改变地方经济状况上，只有这样才能顺利完成工程。

国务院发展研究中心社会发展研究部室主任周宏春曾撰文建议，对政府来说，移民就业安置要转换思路。一方面要抓住退田还湖带来的农业生产和布局结构调整的大好机遇 ，引导继续从事农业的移民走集约化、规模化经营的现代农业道路，绝不能再简单重复传统的粗放经营道路。另一方面要引导农民，积极从事二、三产业，投身到本地区工业化、城市化的发展浪潮中去。

除“退田还湖”外，湖南省自1998年以来同时推进分蓄洪工程建设。2023年11月底，洞庭湖区钱粮湖、共双茶、大通湖东垸分洪闸工程通过竣工验收，标志着分洪闸工程已具备适时启用、有计划分蓄洪能力。

湖南省水利厅官网介绍，该工程始于1998年，预计三垸蓄洪容积50亿立方米，设计总进洪流量每秒1万立方米，工程总投资7.91亿元。其主要任务是保护武汉市、江汉平原及洞庭湖区等重点地区防洪安全。

作为国家172项重大水利工程之一，三垸蓄洪工程包括一线堤防加固工程、安全建设工程、分洪闸工程和居民迁建。湖南省水利厅近两年发布的多份招标文件显示，当前移民安置工作仍在进行中。

值得注意的是，气候变化或将加剧长江流域的洪涝灾害。中国气象服务协会会长许小峰表示，在全球变暖、极端天气气候事件频发的背景下，未来洞庭湖发生旱涝不均的可能性大，正如2022年洞庭湖大旱、今年洪涝严重。旱涝不均是否会加大洞庭湖一线堤防的防洪难度，当前洪灾治理思路能否适应天气气候更多变的未来？

采写：南都记者郭若梅 宋承翰

文中“肖贺龙”为化名。